20 июня 2017 года в Госдуме прошли парламентские слушания по проблемам государственно-частного партнерства (ГЧП) в сохранении культурного наследия, организованные Комитетом по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям.

В дискуссии приняли участие депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, представители федеральных министерств, региональных властей, местного самоуправления, общественности и экспертного сообщества.

Модератор слушаний, первый зампредседателя комитета-организатора Юрий Петров начал с диагноза:  «Сфера сохранения объектов культурного наследия (ОКН) характеризуется крайне высокой степенью государственного регулирования и недостатком бюджетного финансирования». Далее публике было сообщено, что ежегодная потребность российских памятников в капиталовложениях оценивается в 400-500 млрд. рублей, «что более чем в 10 раз превышает объемы, предусмотренные федеральным бюджетом». Поэтому делать нечего – надо развивать ГЧП, «поскольку оно предоставляет государству возможность оптимизации единовременных бюджетных затрат». Например, « концессионные соглашения в области ГЧП, позволяющие органам публичной власти привлекать на условиях компенсации затрат, разделения рисков и обязательств частные инвестиции. При этом инвестор получает стабильный гарантированный доход и определенные преференции от публичной власти, а государство и общество - мультипликативный эффект от развития инфраструктуры, создания дополнительных рабочих мест, предоставления более качественных услуг и снижения объемов бюджетных затрат на содержание ОКН». Однако по словам Юрия Петрова, «после вступления в силу Федерального закона №115 «О концессионных соглашениях» казалось, что одной из перспективных форм ГЧП в рассматриваемой сфере должны стать концессионные соглашения, рассчитанные на длительный срок реализации. Однако, как показала практика, концессионные соглашения, с успехом применяемые для возведения объектов транспортной инфраструктуры, не получили столь широкого распространения в сфере ОКН». Принятие другого Федерального закона - №224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предоставило дополнительные возможности по использованию механизма ГЧП для сохранения и воссоздания ОКН, поскольку у инвестора появилась возможность возникновения права частной собственности на объект соглашения. Но количество заключенных соглашений о ГЧП в отношении ОКН сильно не увеличилось».

В чем же дело? «Основными причинами отказа бизнеса от сотрудничества с государством в этой сфере являются: отсутствие гарантий по возврату вложенных инвестиций, недостаточная правовая защита имущественных прав инвестора, неизменность титула публичной собственности в отношении объекта соглашения, серьезные ограничения и избыточное согласований действий по использованию ОКН, ограничения на привлечение заёмного финансирования и невозможность изменения целевого назначения объекта после его реконструкции».

Председатель Комитета Госдумы по делам национальностей Ильдар Гильмутдинов предложил предоставлять инвесторам право первоочередного выкупа отреставрированных историко-культурных объектов, для чего необходимо «написать правила игры», включая этнологическую экспертизу».

Замминистра культуры РФ Олег Рыжков рассказал о действующих в сфере сохранения памятников программах льготной аренды, но «даже на такие льготные условия нашлось мало желающих». Идея о передачи памятникам в собственность инвесторам, по словам Рыжкова, «Минкультуры не пугает». Олег Рыжков подчеркнул, что сотрудничество с инвесторами нужно вести так, «чтобы не получить потом новоделов».

Председатель Правления Национального центра развития государственно-частного партнерства Павел Селезнев сообщил о 34 проектах ГЧП в сфере сохранения наследия, из которых 19 реализуется в Москве: 29 из 34 – это льготная аренда памятников, 5 – концессионные соглашения. Запрос социального сектора на ГЧП в регионах, по его словам, «огромен, но опыт реализации мал из-за отсутствия нужных компетенций и наличия стабильных компаний, которые готовы не только отремонтировать, но и 10-15 лет содержать ОКН». По мнению эксперта, концессия сейчас – наиболее защищенная модель для инвесторов, так как мало кто сейчас готов «заходить и за свои средства ремонтировать и осваивать объекты», а концессионное соглашение заключается на три года с участием региональных властей и гарантированным бюджетным софинансированием. Однако при ГЧП, по словам Селезнева, «нет реставрации, а только реконструкция и строительство; бизнесу выгодны объекты культуры только тогда, когда их можно будет использовать для коммерческого развития».

Первый заместитель председателя думского Комитета по культуре Елена Драпеко назвала ключевой проблемой законодательства – «всяческое облегчение строительства и бизнеса», а в культуре – ограничительная основа законодательства, так как можно единожды построенные памятники культуры только сохранять или реставрировать, поэтому «ищутся возможности для того, чтобы облегчить существование арендатора или инвестора». Депутат выразила надежду, что заложенная в ФЗ-73 компенсация инвесторам и реставраторам затрат на восстановление памятников начнет действовать уже в 2019 году и больше «замораживаться» не будет. По-прежнему сложной является проблема содержания памятников - жилых многоквартирных домов. Поэтому в Комитете по культуре предлагается разрешить субъектам Федерации участвовать в реставрации общедомового имущества таких памятников культуры. Резюмируя, она предложила Правительству, «создавая подзаконные акты, опираться на всё российское законодательство», а не отдельно на Градостроительный кодекс и другие профильные законы.

Аудитор Счётной палаты РФ Максим Рохмистров призвал «сначала сделать анализ того, что есть, а потом уже делать», так как есть объекты культурного наследия, которые вообще нельзя передать в коммерческое использование, а есть объекты, которые переданы в аренду, но публичного сервитута, как во Франции, по ним нет. Аудитор подчеркнул необходимость четких правил «по соблюдению реставрации», гарантий для инвесторов и комплексного «пакетного рассмотрения законопроектов», так как «проблема стоит на стыке имущественных отношений и культуры».

Зампредседателя Комитета Совета Федерации по науке, образованию и культуре Сергей Рыбаков поднял вопросы реставрации культурного наследия в регионах, а также вопросы управления наследием в малых городах. По его словам, «помимо государства, концессий и ГЧП, есть еще волонтерское движение и достаточно людей, которые на добровольческой основе могли бы это сделать – сохранить культурное наследие», но для этого также необходимо внесение изменений в законодательство.

Представители регионов и эксперты, согласно сообщениям из Думы, «предлагали сместить акцент государственной политики: чтобы не частный партнер пытался получить от государства разрешение на хозяйственное использование конкретного ОКН, а наоборот, государство предлагало частным партнерам свои предложения по использованию ОКН с разнообразными вариантами участия в них частных инвесторов. При этом для каждого ОКН должен быть проведен комплекс мероприятий по его подготовке для проекта ГЧП: уточнены границы земельных участков, на которых расположен объект и его охранные зоны, земельные участки разграничены и поставлены на кадастровый учет; объект культурного наследия и его обременения зарегистрированы, оценены и соответствующим образом оформлены, ОКН включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и на него должен иметься комплект документов, включая все виды технических допусков и паспорт с охранными обязательствами.

С конкретными предложениями по внесению изменений в законодательные акты об объектах культурного наследия и концессионных соглашениях выступил на слушаниях руководитель «Распорядительной дирекции Минкультуры» Вадим Соловьев. С ними можно ознакомиться.

Участники слушаний выдвинули идею создать при профильных министерствах и соответствующих исполнительных органах государственной власти субъектов Федерации компетентные комиссии по «тестированию» объектов культурного наследия на применимость к ним механизмов ГЧП. Только после проведения экспертизы и положительного решения, как считают эксперты, должны быть завершены все необходимые процедуры оформления прав и соответствующих документов, проведены разработки предложений для участия в проектах ГЧП частных партнеров и перечень объектов ГЧП размещен для публичного доступа на соответствующем информационном портале в сети Интернет.

В Госдуме также решено создать рабочую группу по проблемам ГЧП в сохранении культурного наследия.

Участники слушаний приняли Рекомендации по развитию ГЧП в сфере сохранения культурного наследия.

Для «Хранителей Наследия» - комментарий участницы слушаний, руководителя партнерства «Русская усадьба» Веры Стерлиной:

- Мероприятие было полезное, очень интересно послушать конкретику из регионов. Но общее впечатление - мы опять пытаемся решить проблему административными методами. ГЧП в сфере сохранения наследия заработает только тогда, когда для этого будет создана необходимая экономическая и социальная основа. Отдельные удачные проекты не делают погоды. Льготная аренда – это по сути скрытая форма передачи объектов в частную собственность; концессии пригодны пока только для небольших и сравнительно быстро окупающихся проектов. Усадебное наследие России, например, такими мерами не спасти. Для того, чтобы в сферу сохранения наследия пришли ответственные частные инвесторы, с солидными намерениями – должна быть на уровне государства создана привлекающая их экономическая модель. Пока у нас средний срок окупаемости проектов в этой сфере – 14-16 лет, инвесторы не придут. Нужно эти сроки сокращать: использовать и льготное кредитование для инвесторов в сохранение памятников, и возмещение им затрат на реставрацию, и отказ от НДС, и другие стимулы и преференции.

Фото: Анна Давыдова